導(dǎo)語(yǔ)：自2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部門先后出臺(tái)多個(gè)文件，要求規(guī)范地方融資平臺(tái)公司舉債形式，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些文件的出臺(tái)，逼迫著融資平臺(tái)公司和地方政府的舉債模式開(kāi)始轉(zhuǎn)型。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 張向東 當(dāng)今年10月初，國(guó)務(wù)院辦公廳《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》發(fā)布時(shí)，湖北省襄陽(yáng)市建設(shè)投資經(jīng)營(yíng)有限公司（簡(jiǎn)稱“襄陽(yáng)建投”），正在籌備上報(bào)其第四期規(guī)模為25億的企業(yè)債券，計(jì)劃重點(diǎn)投向棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目。
中國(guó)地方政府承擔(dān)著大量類似于棚戶區(qū)改造、保障房工程、城市軌道交通項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，這需要大量的資金。大批的地方融資平臺(tái)公司，在最近的10年間開(kāi)始紛紛成立。他們大多脫胎于政府系統(tǒng)，承擔(dān)著為政府舉債的功能。相應(yīng)地，中國(guó)地方債務(wù)規(guī)模也最近幾年間開(kāi)始不斷膨脹。
中國(guó)國(guó)家審計(jì)署先后兩次對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬(wàn)億元。
若按照10.9萬(wàn)億負(fù)債審計(jì)結(jié)果計(jì)算，僅地方政府每年需要償還的債務(wù)利息，就已經(jīng)接近1.6萬(wàn)億。2014年是地方政府性債務(wù)到期的高峰年份之一，全國(guó)有約3.5萬(wàn)億的債務(wù)在今年到期。而未來(lái)三年內(nèi)，地方政府還將有總計(jì)近10萬(wàn)億的債務(wù)到期需要償付。
這讓政府感到擔(dān)憂。自2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部門先后出臺(tái)多個(gè)文件，要求規(guī)范地方融資平臺(tái)公司舉債形式，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些文件的出臺(tái)，逼迫著融資平臺(tái)公司和地方政府的舉債模式開(kāi)始轉(zhuǎn)型。全國(guó)近8000家融資平臺(tái)公司，既需要背負(fù)沉重的既有債務(wù)，準(zhǔn)備還本付息；同時(shí)還需要盡可能找到一條能夠持續(xù)獲得經(jīng)營(yíng)性收入的經(jīng)營(yíng)模式。
這一過(guò)程，注定艱難，同時(shí)充滿風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。
襄陽(yáng)建投，地處湖北省襄陽(yáng)市，在全國(guó)近8000家地方融資平臺(tái)公司中，是一家典型地市級(jí)平臺(tái)公司。最初它依靠土地進(jìn)行舉債，并獲得經(jīng)營(yíng)收入。現(xiàn)在，它開(kāi)始艱難的轉(zhuǎn)型之路。
2014年9月19日，襄陽(yáng)建投歷時(shí)兩個(gè)多月的第四期城投債現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作基本結(jié)束。此后，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)報(bào)告及法律部門的法律意見(jiàn)書(shū)也將相繼拿出，按照計(jì)劃，主承銷商西部證券[-0.34% 資金 研報(bào)]將于10月向發(fā)改委遞交相關(guān)材料。
2013年12月，襄陽(yáng)建投15億的三期公司債[0.07%]已經(jīng)獲準(zhǔn)發(fā)行，全部用于襄陽(yáng)市深圳工業(yè)園二期基礎(chǔ)設(shè)施及公共租賃房建設(shè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目是襄陽(yáng)市重點(diǎn)民生項(xiàng)目，是湖北省委、省政府綜合利用襄陽(yáng)市各種優(yōu)勢(shì)打造的承接?xùn)|南沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要平臺(tái)。通過(guò)三次發(fā)行企業(yè)債，襄陽(yáng)建投累計(jì)融資40億元。
若從數(shù)據(jù)看，襄陽(yáng)建投和襄陽(yáng)市在全國(guó)范圍內(nèi)，債務(wù)控制都還算不錯(cuò)。截止到2014年6月，從負(fù)債率看（負(fù)債率是指地方負(fù)債總額與GDP的比率），襄陽(yáng)市為22.7%；從償債率看（償債率是指當(dāng)年還本付息的總額與可用財(cái)力的比率），全國(guó)審計(jì)署審計(jì)的8000多家城投公司地方融資平臺(tái)的負(fù)債率是22.6%，襄陽(yáng)建投是22.7%，處于可控的范圍內(nèi)；從債務(wù)率（債務(wù)率是指地方政府債務(wù)余額與可用財(cái)力的比率）看，全國(guó)是105%，襄陽(yáng)市是97%。
襄陽(yáng)建投董事長(zhǎng)陳敬東認(rèn)為，比率是一個(gè)抽象的數(shù)據(jù)，需要?jiǎng)討B(tài)地看，債務(wù)率的控制還要跟城投公司和政府財(cái)力的增長(zhǎng)結(jié)合起來(lái)，如果經(jīng)濟(jì)是增長(zhǎng)的，融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)是有效的，那么這個(gè)債務(wù)率應(yīng)該還再降低。
據(jù)介紹，襄陽(yáng)建投目前的總負(fù)債是170億元，總資產(chǎn)達(dá)到了358億元，負(fù)債率為47.5%。2014年到2015年兩年間，每年需要償還的到期債務(wù)規(guī)模為30億元左右。
陳敬東說(shuō)，對(duì)于一個(gè)地級(jí)市的融資平臺(tái)公司而言，這算是一個(gè)是中上等的負(fù)債水平。負(fù)債還是有的，但還算適中。
襄陽(yáng)建投為這些到期的債務(wù)找的償還資金來(lái)源，主要由三個(gè)渠道，當(dāng)?shù)卣畬?duì)一些公益性項(xiàng)目債務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼；襄陽(yáng)建投公司自身的資金準(zhǔn)備；以及通過(guò)入地出讓收入和投資的一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收入。不過(guò)，陳敬東也承認(rèn)，確實(shí)也有一部分是通過(guò)借新貸來(lái)償還到期的舊債務(wù)。
好在最近兩年，襄陽(yáng)市土地出讓收入下滑并不是太厲害。這讓襄陽(yáng)建投，目前仍有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的收入渠道。出身財(cái)政系統(tǒng)的陳敬東解釋稱，這是因?yàn)椋尻?yáng)建投根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)，對(duì)土地出讓主動(dòng)調(diào)控的結(jié)果。他說(shuō)，“作為一個(gè)地方政府的融資平臺(tái)，所做的工作就是既要把土地出讓的量控制到適度的范圍之內(nèi)，又要讓當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)不能出現(xiàn)太大的波動(dòng)。”
這一點(diǎn)從襄陽(yáng)建投的土地儲(chǔ)備上看以看出來(lái)。襄陽(yáng)建投目前擁有的儲(chǔ)備土地近7000畝。最近兩三年間，襄陽(yáng)建投的儲(chǔ)備土地基本一直維持在這個(gè)水平上。這是襄陽(yáng)建投土地出讓的平衡術(shù)：既不能對(duì)土地供應(yīng)控制得太死，那會(huì)引發(fā)當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)過(guò)大上漲，引起買房者不滿；也不能過(guò)度賣地，引起供應(yīng)過(guò)剩，導(dǎo)致房?jī)r(jià)過(guò)度下跌。
陳敬東說(shuō)，現(xiàn)在中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)出了問(wèn)題就是供求平衡及結(jié)構(gòu)有問(wèn)題，一線城市尤其是北上廣深，土地供應(yīng)不足，住房需求太旺。但是三四城市前幾年的土地供應(yīng)量基本上都超大，因此形成現(xiàn)在這種尷尬的局面。
襄陽(yáng)建投成立于在2003年，當(dāng)時(shí)掛靠在襄陽(yáng)市財(cái)政局。第一次舉債是在2004年，襄陽(yáng)建投從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行借了8.6億元。由于當(dāng)時(shí)是一個(gè)寬松的政策環(huán)境，因此這筆貸款沒(méi)有任何抵押。陳敬東說(shuō)，借債就是靠政府信用開(kāi)始的。
2014年到2015年襄陽(yáng)建投的融資規(guī)模達(dá)到了100億元左右，每年的融資需要超過(guò)50億元。但最近兩年政府對(duì)城投公司的政策調(diào)控，讓城投公司的融資功能受到了明顯的影響。這讓襄陽(yáng)建投的融資遇到了困難。
陳敬東說(shuō)，對(duì)于平臺(tái)公司而言，融資的方式不重要，重要的是你拿什么去融資，這是襄陽(yáng)建投一直在思考的問(wèn)題。拿什么去融資？怎么去還債？
轉(zhuǎn)型，是中國(guó)目前8000多家融資平臺(tái)公司的普遍選擇。
這些融資平臺(tái)公司，一部分響應(yīng)國(guó)務(wù)院正在力推的PPP（公私合營(yíng)模式）模式，希望通過(guò)引入民間資本，將融資平臺(tái)公司改造成一個(gè)股份投資公司。還有一部分，則試圖通過(guò)重新劃分公益性和經(jīng)營(yíng)性功能，將帶有公益性的由政府主導(dǎo)的公益性資產(chǎn)和債務(wù)剝離給政府承擔(dān)，而把經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)當(dāng)成一個(gè)具有市場(chǎng)主體性質(zhì)的企業(yè)來(lái)培育。
襄陽(yáng)建投走的是另外一種轉(zhuǎn)型路徑。陳敬東希望，襄陽(yáng)建投能在暫時(shí)不做公益性和經(jīng)營(yíng)性分離的前提下，先把礦山、房地產(chǎn)、廣告等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)培育起來(lái)，等把這些業(yè)務(wù)養(yǎng)大了，在結(jié)合起來(lái)組成一個(gè)新的投資集團(tuán)公司。這樣做的好處是，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，不做經(jīng)營(yíng)性和收益性的強(qiáng)行分割，這樣如果一條路走不好，還可換個(gè)路再走，不至于拿整個(gè)襄陽(yáng)建投集團(tuán)去干，等路走死了，再回來(lái)，已經(jīng)來(lái)不及了。
陳敬東說(shuō)，“我們先把‘兒子’培養(yǎng)大，讓他能夠創(chuàng)造價(jià)值，創(chuàng)造資產(chǎn)，創(chuàng)造財(cái)富，然后再把它整合在一起去融資?！彼姓J(rèn)，這樣做有一個(gè)缺點(diǎn)，就是集團(tuán)的力量分散了。在培育的過(guò)程中，容易出現(xiàn)收益資金不足，或者自身的造血機(jī)制不夠的現(xiàn)象。他說(shuō)，這就需要我們以保姆式的方式往前推進(jìn)這個(gè)轉(zhuǎn)型，這是必然。
這種必然，是由襄陽(yáng)建投的自身特點(diǎn)決定的。作為一家地市級(jí)平臺(tái)公司，襄陽(yáng)建投不向一些省級(jí)平臺(tái)公司那樣，有那么多可以收費(fèi)運(yùn)營(yíng)的地鐵、路橋、場(chǎng)館等資產(chǎn)。而同時(shí)，僅僅依靠財(cái)政補(bǔ)貼，又不能覆蓋城市投資和改造的資金需求。
目前襄陽(yáng)建投的收益性資產(chǎn)占比近50%，陳敬東希望這個(gè)比例能夠達(dá)到70%以上。這樣，襄陽(yáng)建投的收益性資產(chǎn)就可以將其承擔(dān)的那部分公益性投資能夠覆蓋掉了。目前襄陽(yáng)建投，正在按照這樣的目標(biāo)進(jìn)行資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)型。
對(duì)于襄陽(yáng)建投而言，要完成徹底的轉(zhuǎn)型也并不輕松。不過(guò)，好在它此前幾年的資產(chǎn)化積累，為這種轉(zhuǎn)型提供了基礎(chǔ)。襄陽(yáng)建投目前主要的收益性資產(chǎn)包括土地、房地產(chǎn)投資、租賃、礦產(chǎn)、以及廣告等業(yè)務(wù)。陳敬東希望，襄陽(yáng)建投能夠把每一個(gè)收益性資產(chǎn)都做成一個(gè)品牌。
為此，襄陽(yáng)建投專門成立了一家子公司，從事土地的一二級(jí)開(kāi)發(fā)。他們不希望襄陽(yáng)建投僅僅是一個(gè)賣地平臺(tái)公司，而是一個(gè)能夠進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、招商引資、打造居住商業(yè)圈的綜合運(yùn)營(yíng)商。
今年7月，襄陽(yáng)建投聯(lián)合襄陽(yáng)市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)、中建三局襄陽(yáng)建設(shè)發(fā)展有限公司三家，共同出資3億元成立了襄陽(yáng)連山湖投資開(kāi)發(fā)有限公司，其中襄陽(yáng)建投占股42%，中建三局襄陽(yáng)建設(shè)發(fā)展有限公司占股18%。
這個(gè)合資公司是為了推進(jìn)“中建·連山湖國(guó)際生態(tài)新城項(xiàng)目”的開(kāi)發(fā)決定成立的。中建·連山湖國(guó)際生態(tài)新城項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資額為110億元，包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、市政道路建設(shè)、水庫(kù)綜合整治、連山湖公園建設(shè)及安置房建設(shè)等內(nèi)容。
襄陽(yáng)建投認(rèn)為，上述合資公司的成立“將進(jìn)一步促進(jìn)襄陽(yáng)建投由公益性投資向盈利性投資模式轉(zhuǎn)換，加快公司經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公益性與經(jīng)營(yíng)性雙贏。
在陳敬東看來(lái)，包括襄陽(yáng)建投在內(nèi)的中國(guó)地方融資平臺(tái)公司，都需要一場(chǎng)轉(zhuǎn)型。但他認(rèn)為，融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型需要一個(gè)培育過(guò)程。
他說(shuō)，目前各地的基建投資和資金規(guī)模需求量都很大，融資平臺(tái)公司既需要做一些公益性的項(xiàng)目，也需要做一些有收益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這樣融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型前需要一個(gè)資產(chǎn)培育過(guò)程。目前看，地方政府融資平臺(tái)最終資產(chǎn)還是在土地方面，包括二級(jí)開(kāi)發(fā)，環(huán)境生態(tài)、養(yǎng)老地產(chǎn)等等。在此種情況下，當(dāng)投資和資金需求跟融資平臺(tái)公司的自身資產(chǎn)的比例相適應(yīng)的時(shí)候，就可以支撐轉(zhuǎn)型。但是如果凈資產(chǎn)增長(zhǎng)速度大大低于收益性資產(chǎn)，或者是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求曲線的話，那肯定就有矛盾了。
對(duì)于融資平臺(tái)公司而言，這是轉(zhuǎn)型需要面臨的諸多問(wèn)題之一。今年10月2日出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》再次提出，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
上述國(guó)務(wù)院文件還明確，劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。同時(shí)，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。
這些規(guī)定，可以讓融資平臺(tái)公司此后從沉重的政府性融資中抽身而出，向正常的經(jīng)營(yíng)性公司轉(zhuǎn)型。但，一個(gè)沒(méi)有解決的問(wèn)題是，逐年到期的全國(guó)10.9萬(wàn)億元的既有政府性債務(wù)存量該如何償還？
陳敬東希望，在融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家能夠給予一些政策上的支持。比如，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等形式，把此前城投公司因?yàn)槌袚?dān)政府的公益性投資所形成的債務(wù)存量，消化掉。讓新的、轉(zhuǎn)型后的城投公司，能輕裝上陣。
