在經(jīng)濟增速回調(diào)、財政增收困難、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢、房地產(chǎn)和土地管理調(diào)控持續(xù)的背景下，地方政府融資環(huán)境不理想，城投公司運轉(zhuǎn)困難，而新型城鎮(zhèn)化過程中需要大量資金投入，如果仍簡單將城鎮(zhèn)化等同于政府投資“造城”，地方政府的債務(wù)危機將更加嚴(yán)峻。
一、對新型城鎮(zhèn)化的理解
2012年12月，中共中央政治局分析研究下年度經(jīng)濟工作，強調(diào)“要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高土地節(jié)約集約利用水平，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。隨后，中央經(jīng)濟工作會議提出“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。在十八大提出“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的“新四化”觀點后，“新型城鎮(zhèn)化”已成為高頻詞匯。
城鎮(zhèn)化已不僅僅是強調(diào)“城鎮(zhèn)化在未來發(fā)展中的重要地位”，更是對現(xiàn)行城鎮(zhèn)化進程中存在問題的補充修正，是對城鎮(zhèn)化質(zhì)量提出的更高要求，也是對城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的進一步明確，即要把新型城鎮(zhèn)化的重點放在增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高土地集約利用水平，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面。
鑒于此，今后的城鎮(zhèn)化將走出粗放式投資基建、造城思路，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效率為中心，由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。
二、新型城鎮(zhèn)化給城投公司帶來的發(fā)展機遇
（一）提高城鎮(zhèn)資源環(huán)境人口承載能力
過去城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅給大城市帶來容量不足、發(fā)展難以為繼的問題，也給中小城鎮(zhèn)帶來發(fā)展粗放、低效的問題。近年來為推動“兩型社會”建設(shè)，許多城市均冠以“低碳、生態(tài)、環(huán)境能源”等標(biāo)簽，這不僅需要基礎(chǔ)設(shè)施的投資，還應(yīng)包括大量的新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。另外，針對大型城市人口流動負(fù)荷過重，要求城市交通、城市群內(nèi)部城際交通以及保障性住房的建設(shè)必須跟上，這對承擔(dān)城建任務(wù)的城投公司來說，都是良好的發(fā)展機遇。
（二）致力于實現(xiàn)“產(chǎn)城融合”
城鎮(zhèn)化與工業(yè)化互動發(fā)展是人口市民化的現(xiàn)實要求，而2012年我國非農(nóng)就業(yè)占比為67.3%，城鎮(zhèn)化率為52.37%，這主要是由于城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的結(jié)果，因此必須要引導(dǎo)工業(yè)化粗放速度型向集聚效益型轉(zhuǎn)型。在這方面城投公司應(yīng)依照政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮其投資引導(dǎo)作用，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，致力“產(chǎn)城融合”，大力發(fā)展各層次服務(wù)業(yè)，吸納農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。此外，因產(chǎn)業(yè)布局帶來的城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)等配套設(shè)施建設(shè)也是城投公司涉足的重點。
（三）推動中小城鎮(zhèn)建設(shè)
目前我國城鎮(zhèn)化水平存在空間的不平衡，大城市建設(shè)速度快、水平高、資金充裕，而且交通、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施和樞紐重點主要分布于大城市，并已基本成型。與此同時，中小城鎮(zhèn)建設(shè)推動速度緩慢、層次相對較低，資金缺乏，而且交通、能源的二級網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)節(jié)點建設(shè)主要分布于中小城鎮(zhèn)，正處于起步階段?！安罹嘣酱?，潛力越大”，從這個意義上看，未來城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點將是中小城鎮(zhèn)建設(shè)，其投資空間也非常大，通過多種形式參與到中小城鎮(zhèn)的建設(shè)中去也是當(dāng)前城投公司發(fā)展的重要機遇。
（四）注重“以人為本”，改善廣大居民福利
新型城鎮(zhèn)化必須要真正回到“以人為本”的基本原則上來，切實使得廣大居民福利隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展得到改善。對于進城農(nóng)民而言，要實現(xiàn)“職業(yè)和身份”的雙重轉(zhuǎn)變，作為城鎮(zhèn)化居民應(yīng)有的社會福利必須予以保障，這就涉及到醫(yī)療、教育、居住等領(lǐng)域的大量投資。與此同時，隨著老齡化程度不斷加深，“銀色產(chǎn)業(yè)”方興未艾，涉及到醫(yī)療看護、養(yǎng)老院建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改造等多個領(lǐng)域，因此投資需求巨大。
三、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府及城投公司面臨的融資壓力分析
自1998年提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”以來，我國的城鎮(zhèn)化取得了巨大進步，2012年我國的城市人口達到6.99億，如果按人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移來算，城鎮(zhèn)化率已上升至52.57％，標(biāo)志著我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)進入新的戰(zhàn)略發(fā)展期。但如果考慮到新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量要求，地方政府將面臨著融資方面的巨大挑戰(zhàn)：
（一）城鎮(zhèn)化進程仍處于高速發(fā)展階段，未來轉(zhuǎn)移的人口規(guī)模和所需的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金十分龐大
一般來說一個國家的城鎮(zhèn)化率通常在達到70％以后才會基本穩(wěn)定。在未來10年，按照城鎮(zhèn)化率年均提高1%計算，我國城市人口的年均增長將超過1300萬。按通常標(biāo)準(zhǔn)，一個農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城市所需投資平均為15萬元，因此全國需要年均總投資大致在2萬億，這意味著未來城鎮(zhèn)化的資金投入必須保持大幅增長才能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求。
（二）傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化資金來源面臨各種現(xiàn)實約束，難以滿足高速城鎮(zhèn)化進程的實際需求
其一，受國際經(jīng)濟形勢及國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等影響，我國的GDP增速有所降低，預(yù)計未來l0年的財政收入增速將從目前的20.1％下降10個百分點左右。其二，我國的住房需求可能在2017年左右達到頂點，這意味著此后土地相關(guān)收入將難以持續(xù)上升。其三，地方政府融資平臺的債務(wù)積累決定了以銀行貸款為主體的債務(wù)融資也將很快面臨現(xiàn)實瓶頸。根據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)，至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額3.8萬億元，比2010年增加0.44萬億元，增長12.94%。2013年8月份國家審計署對政府性債務(wù)進行了新一輪的全面審計，對此雖說平臺債務(wù)總體可控，但形勢不容樂觀。
（三）城投行業(yè)管理趨于規(guī)范，增加城投公司融資難度
在經(jīng)歷了2009年信貸大潮和“4萬億”的投資刺激之后，城投公司快速發(fā)展，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了較好的資金保障，但也帶來了諸如負(fù)債多，融資方式有待創(chuàng)新，可持續(xù)發(fā)展能力弱，財政和土地依賴性強，償債風(fēng)險高等問題。對此，國務(wù)院于2010年發(fā)布19號文，明確規(guī)定將對城投公司債務(wù)進行一次全面清理。自此開始，銀監(jiān)、央行、國土、發(fā)改、財政等國家?guī)状蟛课舆B發(fā)文，從融資、資金投向、土地運作風(fēng)險等各口徑對城投行業(yè)的進行了大力度和持續(xù)性地整肅規(guī)范，城投公司的融資渠道和方式被規(guī)范和束縛，融資難度增加。
四、新型城鎮(zhèn)化背景下城投公司的作為
（一）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資，實現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展
1、在區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展方向上發(fā)揮引領(lǐng)作用，指引區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展
城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的市民化，而人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是在城鎮(zhèn)能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，所以說農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要實現(xiàn)就業(yè)城鎮(zhèn)化，需要城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐，在此前提下，城投公司的主要任務(wù)就是將項目資金用作基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項目中，帶動產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟發(fā)展，增加就業(yè)機會，提高市民收入。
2、要起到催化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和金融增長的交互作用
發(fā)揮政府融資平臺的催化作用，以平臺作為催化劑，通過建立多元化的金融組織結(jié)構(gòu)來引進股份制的商業(yè)銀行和外資銀行，有效發(fā)揮金融中介的資源作用，服務(wù)于本地實體經(jīng)濟，通過“產(chǎn)融結(jié)合”促進地方經(jīng)濟的增長。
（二）主導(dǎo)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)筑美好宜居城市
1、推進城市新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)
以城市發(fā)展規(guī)劃為根本，依托政府定位，推動城市新區(qū)“布局組團化、功能現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)高端化”，布局園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)領(lǐng)域，發(fā)揮資金的引導(dǎo)性，加快推進城市新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。統(tǒng)籌新區(qū)功能布局，推動城區(qū)道路、供排水和污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)延伸，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展相互依托、相互促進，以新區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
2、加快老城區(qū)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)
按照統(tǒng)一規(guī)劃、政府引導(dǎo)的原則，以城中村、舊住宅小區(qū)、棚戶區(qū)和舊商業(yè)中心改造為重點，推進老城區(qū)改造；加快中心城區(qū)現(xiàn)有舊商業(yè)中心區(qū)、商業(yè)街區(qū)改造，整合、優(yōu)化、提升商業(yè)業(yè)態(tài)，形成以服務(wù)業(yè)為主的綜合性功能區(qū)。以城市綜合交通規(guī)劃為基礎(chǔ)，按照職能定位，高水平、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城市路網(wǎng)，著力發(fā)展城市公共交通，加強城鎮(zhèn)供水設(shè)施、燃?xì)夤芫W(wǎng)、地下管網(wǎng)、污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施等建設(shè)與管理，完善城市功能，提升宜居水平。
3、加強住房保障能力建設(shè)
結(jié)合中央及各級地方政府關(guān)于保障性住房的要求，城投公司應(yīng)承擔(dān)廉租住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房等各類保障性住房建設(shè)，建立滿足不同收入家庭、多層次城鎮(zhèn)住房保障體系，解決低收入、新就業(yè)等各類人群的住房問題。同時，注重引導(dǎo)社會資本在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資建設(shè)職工公寓、公共租賃住房和廉租住房，讓市民住有所居。
4、提升城市管理水平
根據(jù)城投公司職責(zé)定位，致力于提高供水、排水等各類市政設(shè)施、道路交通、公交車輛、社區(qū)安全的智能化管理水平，實現(xiàn)城市管理向規(guī)范化、精細(xì)化、應(yīng)急化轉(zhuǎn)變，提高城市管理效能。另外，城投公司還應(yīng)挖掘城市資源，推進地下交通、停車場、商業(yè)設(shè)施等多種形式的城市地下空間開發(fā)利用，美化城市的基礎(chǔ)上，壯大自身實力。
5、加快推進新農(nóng)村、社區(qū)建設(shè)
城投公司應(yīng)把握好新型城鎮(zhèn)化背景下的發(fā)展機遇，積極參與到新農(nóng)村、社區(qū)建設(shè)中去，會同當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織推進道路、橋梁、供水等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，強化農(nóng)村和社區(qū)的綜合環(huán)境整治，改善農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，擴大城投公司的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。
五、結(jié)束語
城鎮(zhèn)化不僅是吸引農(nóng)民向城鎮(zhèn)聚集的過程，更應(yīng)注重農(nóng)民到城鎮(zhèn)后的安居樂業(yè)。新型城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)性的工程，不僅涉及到城市的擴容、宜居水平的提升，還會涉及到城市區(qū)域行政建制調(diào)整、戶籍改革、土地指標(biāo)調(diào)整、環(huán)境改善等一系列問題，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與政府職能關(guān)系密切，而城投公司作為地方政府投資融資的重要主體，應(yīng)借助新型城鎮(zhèn)化這一發(fā)展契機，在職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的作用，在支持工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的同時，實現(xiàn)推進新型城鎮(zhèn)化與自身發(fā)展的雙贏。
