一、政策監(jiān)管背景
2013年4月9日，銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強2013 年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號）中規(guī)定：各銀行業(yè)金融機構(gòu)要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的總體原則，以控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風險、明晰職責為重點，繼續(xù)推進地方政府融資平臺（簡稱“融資平臺”）貸款風險管控；2014年9月21日，《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中指出“加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關(guān)責任。地方政府要加強對或有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作”；2017年4月26日，《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）中指出“加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資”；2017年12月23日，財政部《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出：“支持轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項目”；2018年3月9日，國家發(fā)展改革委《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》中指出：分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目；2018年3月28日，財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）中指出“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款?！?/span>
二、平臺公司債務和融資管理存在的普遍問題
（一）融資運作不合規(guī)范
平臺公司因為有政府信用為其背書，其融資業(yè)務在資本市場一向深受各類金融機構(gòu)追捧。大多數(shù)地方政府對平臺公司舉債根本就沒有一個科學的決策過程，在平臺公司舉債軟約束下，使得投融資平臺過度融資的沖動得到充分釋放。為完成融資業(yè)務，地方政府、平臺以及金融機構(gòu)三方默契一致，存在很多重復抵押、平臺互保、違規(guī)放款等種種不規(guī)范的情況；同時，部分平臺公司只負責借錢，從來就不考慮還的問題，要么就是一直采取借新還舊的融資模式，使得政府債務壓力不斷增大，甚至淪為龐氏融資；通常平臺公司融來的資金并不納入財政預算，支出不受約束，很容易導致融資被挪用甚至被政府用作一般性政府支出，一旦發(fā)生償債風險，將會引起連鎖反應，直接危及金融安全。
（二）政企不分效率不高
長期以來，平臺公司存在政企不分的現(xiàn)象。平臺公司的主要班子成員一般納入當?shù)卣M織體系管理，由政府直接任命，部分地區(qū)甚至由當?shù)刎斦?、建設部門負責人兼任。在實質(zhì)運作中，基本上按照政府指令辦事，堅持政治效益和社會效益為先，經(jīng)濟效益的多寡大都不在考核范圍內(nèi)，形成行政化干預過多，企業(yè)自主性缺乏的現(xiàn)象，這也往往導致經(jīng)營運作的效率和效益較低。此外，融資平臺工作所涉及的領(lǐng)域較廣，涵蓋城市建設投資、城建開發(fā)、經(jīng)營管理、政策法規(guī)等諸多方面。平臺公司的高管層組成人員大都由當?shù)卣块T抽調(diào)組成，多年的政府工作經(jīng)歷和習慣使他們無法由政府管理主體轉(zhuǎn)向市場經(jīng)營主體，在一定程度上可能會影響平臺公司的決策執(zhí)行。而平臺招聘市場化專業(yè)人才，又存在薪資待遇、崗位匹配等諸多問題。
（三）資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊
平臺公司經(jīng)過若干年的發(fā)展，雖然賬面上積累了一定資產(chǎn)，資產(chǎn)總量看似很大，但實際有效資產(chǎn)有限，資產(chǎn)本身也存在很多問題。一是很多資產(chǎn)普遍手續(xù)不完善。很多項目都是按政府指令搶工建設，沒有手續(xù)，決策程序不規(guī)范，導致項目建成后無法確權(quán)，也無法形成有效資產(chǎn)；二是資產(chǎn)無法發(fā)揮應有效益。一些公益性項目，例如體育場館及周邊配套基礎(chǔ)設施等可能主要為了舉辦某種活動或賽事建設。平臺公司承擔了建設任務，但后期大都移交地方相應職能部門管理運營，雖然賬面上看資產(chǎn)所有權(quán)在平臺公司手里，但實際經(jīng)營管理權(quán)卻在其他職能部門手中，無法實現(xiàn)平臺公司強化現(xiàn)金流的目標；三是無效資產(chǎn)多。很多諸如城市道路、公園、廣場等基礎(chǔ)設施由平臺公司負責建設，建成后自然就作為資產(chǎn)沉淀在平臺公司的賬上，實際為無效資產(chǎn)； 四是資產(chǎn)整合度不高。一些資產(chǎn)呈現(xiàn)碎片化管理狀態(tài)，整合利用不夠，主要是因房屋產(chǎn)權(quán)、土地性質(zhì)等原因，處于閑置狀態(tài)尚未盤活利用的資產(chǎn)。
（四）平臺債務管理和融資體制不健全
大多數(shù)平臺公司沒有制定專門的債務和融資管理制度，平臺年度投資、融資、負債、還款無統(tǒng)一計劃，也沒有一套完善的談判議價機制和一個統(tǒng)一談判的職能部門。專業(yè)人才嚴重匱乏，很多平臺從事投融資的人很多都是半途出家，大多數(shù)是普通的財務人員，無法適應新形勢下的發(fā)展需求。債務風險預警和風控機制不健全，動態(tài)監(jiān)控和評估主體缺位、措施不到位，監(jiān)管不力、問責不嚴，造成債務約束機制軟化，加大了政府投融資的債務風險。
三、強監(jiān)管下平臺公司債務化解和融資破局探索
在政策強監(jiān)管下，首先要做到短期內(nèi)確保不出現(xiàn)償債風險和流動性風險，提前做好計劃完成政府隱性債務消債計劃和平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，以實現(xiàn)財政運行根本性好轉(zhuǎn)和國有企業(yè)做強做大的目標。
平臺公司可以從推進平臺公司市場化轉(zhuǎn)型、建立投融資機制、化解存量債務、市場化融資四個方面著手，按強體制、建機制、化債務、謀發(fā)展四步走，來實現(xiàn)投融資改革目標。
（一）推進平臺公司市場化轉(zhuǎn)型
地方政府要盡早統(tǒng)籌區(qū)域資源資產(chǎn)，優(yōu)化重組、通過注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)做實做強平臺，將平臺公司轉(zhuǎn)型為市場化運作的企業(yè)。在妥善處置債務的前提下撤銷空殼公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺；出清低效資源、對債務進行歸類打包，將低效資源、債務剝離到專門債務管理公司，由專門公司統(tǒng)一對債務進行管理；根據(jù)地方資源稟賦設置市場化運作的公司，推動市場化轉(zhuǎn)型中的平臺公司及轉(zhuǎn)型后公益類國企積極依法合規(guī)承接政府項目，徹底告別“代籌資、代建設、代還款”的“三代”公司。
（二）建立投融資決策機制
1、做到有序舉債。根據(jù)化解債務的總體目標和新上項目規(guī)模，由專門機構(gòu)統(tǒng)一決策如何舉債，既可以做到集中地方優(yōu)勢資源又可以對債務成本進行統(tǒng)一控制?？梢蕴剿鞒闪⒂嘘P(guān)投融資決策機構(gòu)，統(tǒng)籌謀劃地方政府和平臺公司的融資工作。
2、建設項目優(yōu)先排序。建立項目儲備庫，可實施滾動項目計劃，通過投資項目決策機構(gòu)對項目的必要性、資金來源進行聯(lián)審，實現(xiàn)從投資審批的源頭來控制債務的增長。
（三）清理不合規(guī)的存量債務，實現(xiàn)多舉措化債
1、撤銷地方政府及其部門，通過擔保函、承諾函等方式，給平臺公司融資提供的違規(guī)擔保。在強監(jiān)管下，歷史遺留下來的涉及政府擔保的存量債務，要逐步被清理。
2、撤銷由股權(quán)合作關(guān)系轉(zhuǎn)化成債權(quán)關(guān)系的名股實債等不合規(guī)操作。主要是指平臺公司參與PPP、產(chǎn)業(yè)基金時，涉及明股實債的安排。43號文要求剝離融資平臺的政府性融資職能，但是地方政府債券的口子不能夠滿足基本建設的需求，地方政府在事權(quán)的推動下“創(chuàng)新”了各種融資活動。比如在PPP和產(chǎn)業(yè)基金中，政府承諾補償資本金損失、最低收益率保障和一定期限之后回購股權(quán)等。
3、清理違規(guī)購買服務合同。指基建、園區(qū)等項目的建設，包裝成政府購買服務，平臺公司拿著政府購買服務合同去金融機構(gòu)融資，這實際是地方政府給平臺公司提供了一個隱性擔保。87號文明確了政府購買服務的“基本服務”、“先有預算，后購買服務”和“納入指導性目錄”的三原則，并首次以負面清單形式列出了不得以政府購買服務形式建設的工程領(lǐng)域。
4、加快債務置換。對平臺而言，債務置換可以剝離債務，降低資產(chǎn)負債率。將短期、高利率的債務置換成長期、低利率的政府債券，可以優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)。距離2018年8月債務置換截止期不到2個月，城投公司應加快和政府協(xié)商進行置換。
5、對有條件的項目進行債務重構(gòu)。債務重構(gòu)主要包括經(jīng)營性項目債務重構(gòu)、準公益性項目債務重構(gòu)和純公益性項目債務重構(gòu)三個方面。經(jīng)營性項目債務重構(gòu)的重點是解決債務期限錯配和融資成本過高的問題。準公益性項目的債務重構(gòu)除了發(fā)行期限更長的債務融資工具和通過借新債還舊債的形式解決存量債務償還風險外，還可采用PPP模式置換。對于無收益的純公益性項目債務，除了前面提到的通過債務置換轉(zhuǎn)化成期限更長、利率更低的地方政府債券，還可以通過設立基礎(chǔ)設施建設公益產(chǎn)業(yè)基金補充用于存量債務償還。
6、抓好土地出讓化債。土地出讓是防范政府債務風險，保障重點項目建設的重要抓手。盤活土地，經(jīng)營好土地是第一要務，要圍繞保障項目建設用地需求，重點抓好零散、閑置土地的收儲工作，以土地收益最大化，保障項目建設資金需要，有效化解政府債務風險。
（四）充分結(jié)合國家有關(guān)政策、實現(xiàn)市場化融資
1、重組整合，提高融資能力
根據(jù)“同業(yè)合并、精簡高效”的原則進行重組整合，發(fā)揮各業(yè)務板塊之間的協(xié)調(diào)，從而提高平臺公司的融資能力。
第一，合并平臺公司，組建新的綜合性集團。對于轄區(qū)內(nèi)擁有較多平臺公司，而且業(yè)務比較分散的地區(qū)，可以將業(yè)務相同或者互補的平臺公司合并。通過強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應，實現(xiàn)融資能力的提升。
第二，以大并小，做大做強大平臺。這種模式主要依托現(xiàn)有的大型平臺，通過股權(quán)劃撥，將其他平臺合并在內(nèi)。以大并小的模式有以下幾點好處。首先，相比于組建新的企業(yè)，以大并小在實務中更易操作。其次，便于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以綜合實力強的城投作為承接其他平臺的主體，更容易落實轉(zhuǎn)型政策。最后，能夠?qū)崿F(xiàn)大型平臺的業(yè)務多元化，并通過產(chǎn)業(yè)鏈整合，發(fā)揮協(xié)同效應，降低成本，提高效益。
第三，以業(yè)務為導向，多家平臺重組整合，成立新公司。對于轄區(qū)內(nèi)擁有多家平臺公司，而且不同平臺公司有業(yè)務重疊的地區(qū)，可以通過股權(quán)劃撥的方式，將業(yè)務相同、相似，或者互補性較強的板塊重組整合，成立一批新的公司。這種操作模式，可以發(fā)揮規(guī)模效應，降低成本，尤其是供水、供熱這些固定成本高的公益性行業(yè)，把具有相同業(yè)務的平臺合并，能降低總的供應成本。
2、成立擔保公司、從政府隱性擔保轉(zhuǎn)變?yōu)閾I(yè)務市場化。
政策強監(jiān)管的核心是要劃清地方政府債務和平臺債務之間的界限，不再允許地方政府給平臺公司提供擔保。
50號文為隱性擔保顯性化提供了思路。根據(jù)50號文，允許地方政府結(jié)合財力，設立或參股擔保公司，構(gòu)建市場化的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司合法合規(guī)地提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔有限責任。平臺公司可以通過地方政府出資或參股設立的擔保公司，增信后對平臺公司發(fā)債、貸款等外部融資提供擔保，所融資金用于基礎(chǔ)設施和公共服務等項目的建設、運營。
3、創(chuàng)新方式，實現(xiàn)多元化融資。
市場化轉(zhuǎn)型后的平臺公司要在夯實資產(chǎn)后抓緊重新開展信用評級工作。充分利用企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)、信托計劃、保險資金、產(chǎn)業(yè)基金、新型股權(quán)融資等多種方式融資，擴大直接融資比重，建立由平臺公司參與的PPP基金等。轉(zhuǎn)型后的平臺公司可以通過嘗試盤活存量資產(chǎn)，以ABS、TOT的方式融資。通過資產(chǎn)證券化能將其未來的收入折現(xiàn)，提升資產(chǎn)流動性，不增加企業(yè)負債，起到優(yōu)化資產(chǎn)負債表的效果。
4、作為社會資本參與PPP
地方債務監(jiān)管過程中，清理、整頓了PPP和產(chǎn)業(yè)基金。六部委聯(lián)合印發(fā)的50號文打擊明股實債，財政部92號文叫停非規(guī)范化的PPP項目，國資委192號文管控央企參與PPP。資管新規(guī)限制多層嵌套、合格投資者限制、期限匹配、分級要求、禁止資金池業(yè)務，也使得PPP和產(chǎn)業(yè)基金募資更為困難。但監(jiān)管目的不是限制PPP和產(chǎn)業(yè)基金模式，而是讓它合法、合規(guī)，避免增加地方隱性債務。市場化轉(zhuǎn)型后的平臺公司，非常適合作為PPP項目的社會資本方。首先，它在基礎(chǔ)設施和公共服務領(lǐng)域，有相關(guān)的建設經(jīng)驗。其次，有具體項目的運營經(jīng)驗，這是普通國企所沒有的。最后，和地方政府打了很長時間的交道，對當?shù)氐那闆r比較熟悉，這有助于PPP項目的成功運營。
結(jié)束語：防范不發(fā)生系統(tǒng)性的金融風險是我國當前面臨的三大攻堅戰(zhàn)任務之一，金融風險主要來自于政府、企業(yè)、個人的杠桿率太高，而平臺公司是地方政府隱性債務的主體，因此做好平臺公司的債務化解和融資工作對于推動我國投融資體制改革、防范金融風險有著非常重要的意義。
